“人民城市为人民”，城市发展积蓄伟大复兴“内力”
导读
改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。过去五年，中国的城镇化历程之所以极不平凡，并不仅仅因为城镇化率的增长，更重要的在于，中国不断下大力气，修炼城市“内功”。
2017年2月23日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在河北省安新县考察雄安新区规划建设工作
“21世纪影响人类进程的有两件大事，一是以美国为首的新技术革命，一是中国的城市化。”这是多年前诺贝尔经济学奖得主、世界银行前副行长斯蒂格利茨给出的判断。
在中国，过去五年的轨迹，成为对这一预言的真切印证。
改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。
而过去五年，对于中国的城镇化进程来说，更是极不平凡的五年。
就在2012年，中国城镇化率追平了世界平均水平，达到52.57%。而后，这一比例仍然以出人预料的速度增长。
2017年10月18日，习近平代表第十八届中央委员会向党的十九大作报告。在总结过去五年经济建设所取得的成就时，习近平同志提到，城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民。
这意味着，过去五年时间里，中国的城市人口大约增加了相当于德国全国的人口量。
城市是国家经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设是现代化建设的重要引擎。当下的世界，国家的竞争已经越来越取决于城市，尤其是重要节点城市的竞争。
从某种程度上来看，过去五年中国城市的发展，是中国整体发展的一个缩影。
而过去五年，中国的城镇化历程之所以极不平凡，并不仅仅因为城镇化率的增长，更重要的在于，中国不断下大力气，修炼城市“内功”。
五年间，中央先后召开了中央城镇化工作会议和中央城市工作会议，并密集出台了诸多推动城市工作的顶层设计。城市，成为落实全面深化改革，践行经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制五大改革任务的主战场之一。
由此，中国城市也从过往经济发展的单兵突进，提升到全方位发展的新阶段，逐渐实现习近平总书记所强调的，“坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感”。
在党的十九大报告中，习近平同志指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
中国城市的新发展，正是对“不平衡不充分的发展”带来的矛盾的回应和探索。对于处在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义发展关键时期的中国来说，这无疑将为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的宏大目标，积蓄十足的“内力”。
新型城镇化5年：足迹与蓝图
“原先，我们预测每年GDP增长率维持在两位数以下之后，城镇化率增速也会下降到1%以下，在0.8%～1%之间。但事实并非如此。” 中国城市规划设计研究院副院长李迅告诉《瞭望东方周刊》。
2017年10月18日，习近平代表第十八届中央委员会向党的十九大作报告。报告中，在总结过去五年经济建设所取得的成就时，习近平同志提到，城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民。
广东自贸区深圳前海蛇口片区
据国家统计局公布的数据，按常住人口计算，过去的5年时间里，中国城镇化率完成了赶超世界平均水平的过程：2011年中国城镇人口首次超过农村人口，达到6.91亿，城镇化率达到51.27%；2012年，中国城镇化率追平世界平均水平，达到52.57%；2013年，中国的城镇化率超过世界平均水平，达到53.73%。而最新数据显示，至2016年底，中国城镇化率已经达到57.35%。
比城镇化率的提高更重要的是，过去五年，经过摸索，一张新型城镇化的发展路线图，已逐渐绘就。
在向党的十九大所作的报告中，在论述“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”时，习近平总书记强调，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。
01
城市群谋定大格局
随着人口的城镇化率迅速提升，中国的城市规模和数量也在不断增长。
据国家统计局2017年7月发布的数据，2016年末，中国城市数量达到657个。其中，直辖市4个，副省级城市15个，地级市278个，县级市360个。
以城市大小看，在地级以上城市中，按2015年末市辖区户籍人口划分，100万～300万人口规模的城市数量增长迅速，达到121个，比2012年增加15个；300万～500万人口规模的城市13个，增加4个；500万以上人口的城市达13个，增加1个。
此外，2016年末，全国建制镇数量达到20883个，比2012年末增加1002个。
随着中国城镇化率的进一步提高，城市早就成为中国当下和今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，也是中国生产力布局的增长极和核心支点。
“在科技创新、促进产业迈向中高端的升级过程中，城镇化都是重要推动力量。”李迅说。
对于希望通过扩大内需推动经济发展的中国来说，城镇化也至关重要。国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成曾表示：“城市人口的消费三倍于农村人口的消费。城镇化水平提高有利于扩大消费需求。”
图片自互联网
2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。
而且，这次会议明确，把城市群作为城镇化的主体形态。中国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发。
2014年，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布，明确了要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。
早在2015年4月，媒体曾援引权威人士消息称，中国的城市群规划已进入正式编制阶段，初步从重点培育国家新型城镇化政策作用区的角度出发，确定打造20个城市群。包括5个国家级城市群、9个区域性城市群和6个地区性城市群。
自2015年开始，截至2017年3月底，国务院先后批复了长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群等的发展规划。而京津冀协同发展规划纲要也于2015年获中共中央政治局审议通过。
2017年7月，国家统计局发文称，中国的城市群发展格局已经初步形成。传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡，城市的集聚效应日益凸显。根据数据，2015年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的国土面积集聚了23.0%的人口，创造了39.4%的国内生产总值，成为带动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。
02
为“龙头”赋能
每个城市群都由一系列城市组成，而首位城市必须具备“龙头”作用。
从已经公布的城市群发展规划看，各个城市群在发展规划中均有明确的“龙头”城市。比如，成渝城市群中，成都和重庆是中国西部仅有的两个经济总量迈入万亿元俱乐部的城市。
《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确，直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市，是中国城镇化发展的重要支撑。
而为了提高城市群中首位城市的引领作用，政策通过建设中枢核心城市等方式为其赋能。
“中枢核心城市能够辐射周边、带动区域经济发展，并作为国际合作的窗口城市参与国际经济竞争。”李迅说。
例如，《长江三角洲城市群发展规划》囊括了上海市、江苏省、浙江省、安徽省，明确了要以上海建设全球城市为引领，联手打造具有全球影响力的世界级城市群。
《成渝城市群发展规划》明确要强化重庆、成都辐射带动作用为基础，以创新驱动、保护生态环境和夯实产业基础为支撑，建设引领西部开发开放的城市群，形成大中小城市和小城镇协同发展格局。
2016年5月，国家发展改革委先是在《成渝城市群发展规划》中明确提出，成都要以建设国家中心城市为目标，接着，在2016年底和2017年初，国家发展改革委又在两份复函中把武汉和郑州纳入国家中心城市建设序列。
03
“特色小（城）镇”的角色
2017年3月28日, 在江苏南京高淳区桠溪国际慢城特色小镇拍摄的油菜花田和民居。2016年10月，桠溪镇被评为中国特色小镇
在新型城镇化的路上，体量庞大的城市群、中枢核心城市，因其巨大的辐射能力被寄予厚望。而另一种 “小而美”的城镇化形式，也开始发挥越来越大的作用。
2016年10月，住房和城乡建设部公布了第一批中国特色小镇名单，包括北京市房山区长沟镇在内的127个镇入选。
这些小镇或因特色产业、特色旅游入选，或因历史文化、美丽宜居等原因入选。名单公布之前，建设资金支持渠道已经一并公布：符合条件的特色小镇建设项目可以申请国家专项建设基金支持；建设良好的还会有奖励。各个省份也给出了自己的资金支持项目。
2016年10月31日，国家发展改革委发布的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，已被业界视为中国推进特色小镇战略的指导性文件。
而在2016年7月1日，国家发展改革委、住房和城乡建设部等多个部门还确定了“中国到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇”的目标。
随后，全国在特色小镇建设上掀起热潮。
2017年8月，住房和城乡建设部公布了第二批特色小镇，以北京市怀柔区雁栖镇为代表的全国276个镇入选。
至此，全国共有403个镇被正式纳入全国特色小镇培育范畴。
事实上，2016年3月发布的“十三五”规划纲要就已经明确提出，要因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。特色小镇建设被认为是推进中国新型城镇化建设的重要组成部分。
国家发展改革委发展规划司副司长陈亚军表示，推进特色小镇建设并不是要打破以城市群为主体形态的新型城镇化体系，而是将之作为有益补充。
早在2015年12月，在中央财办报送的《浙江特色小镇调研报告》上，习近平总书记就对特色小镇问题作过重要批示：“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。”
随后，国家发展改革委召开新闻发布会，介绍新型城镇化发展和特色小镇建设相关情况，浙江杭州西湖云栖小镇亮相新闻发布会。另一个小镇明星是乌镇，2017年，国际戏剧节连续第五届在乌镇举办，世界互联网大会也办到了第四届。
04
“坚持人民城市为人民”的指向
习近平在北京市考察工作
2013年，中央城镇工作会议强调，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。
正因为如此，随后公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》同时提出了两个目标：到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。
同时，2014年，国务院总理李克强在政府工作报告中首次提出解决“三个一亿人”的问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
此后几年，从中央到地方，出台了一系列政策措施，试图拆除新型城镇化道路上的藩篱。
在户籍方面，2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立城乡统一的户口登记制度，推出城市实行差别化落户政策，扩大包括住房保障在内的城镇基本公共服务覆盖面等一系列举措；2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，要求积极推进农业转移人口市民化，加快落实户籍制度改革政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件。
各个地方政府，也在根据自身条件和面临的具体问题，出台政策措施，提高户籍人口的城镇化水平，保障新市民的居住、子女入学、社会保障、就业等。
然而，要实现“以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量”，关键还在于城市建设本身。
2015年12月，中央城市工作会议在北京举行。这是时隔37年后，中国再次召开中央城市工作会议。
会议分析了城市发展面临的形势，明确了做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务，为城市工作确立了顶层设计，为今后一段时期的城市工作画好了蓝图。
“改革开放以来，在全党工作重心转向经济建设的大背景下，中国城市迅速走上了经济型城市发展道路。但有一段时间，在不少地方，‘以GDP论英雄’事实上成为考察干部政绩及评价城市竞争力的主要标准。”上海交通大学城市科学研究院院长刘士林对《瞭望东方周刊》说。
此次中央城市工作会议，将同年举行的党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，明确为中国城市工作的五大发展理念。“五大发展理念是改革开放以来中国发展观念和发展方式的系统集成与理论自觉，为城市全面深化改革、实现健康发展提供了总体战略思路和科学评价标准。”刘士林说。
专家们认为，由此才能实现“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。”
京津冀协同这些年
2017年国庆节前夕，《北京城市总体规划（2016年～2035年）》正式发布，以有序疏解北京非首都功能为核心的京津冀协同发展战略贯穿始终。
作为中国三大城市群之一，坐拥1亿多人口、21.6万平方公里土地的京津冀城市群历来是中国区域发展总体战略部署的重要组成部分。
京津冀协同发展对中国城镇化的重要意义，习近平总书记早有论述。2014年2月26日，习近平总书记在京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大的国家战略。
近几年间，修铁路、战雾霾、转产业……发生在燕赵大地上的点滴变革，让京津冀协同发展正一步步成为现实。
2017年9月10日，河北省怀来县境内的京张高铁施工现场
01
联通京津冀
京津冀协同发展战略提出后，交通的便利化成为了打破城际之间阻隔的第一步。“轨道上的京津冀”自此不断提速，城际铁路线网越织越密。
2014年12月30日，北京、天津、河北三地与中国铁路总公司合作成立的京津冀城际铁路投资有限公司正式挂牌。
2015年，京津冀地区城际铁路网规划编制完成并在一年后获批。根据规划，以“京津、京保石、京唐秦”三大通道为主轴，以京津石三大城市为核心，京津冀地区未来将新建24条、总里程3450公里的城际铁路网，形成“四纵四横一环”的格局。
2015年年底，京津冀铁路网上又多了短短“一横”——津保铁路开通，拉近了天津、保定、石家庄、秦皇岛等城市间的距离。
到2017年2月，除京津城际延长线和津保铁路外，张唐铁路也已建成通车，京沈、京霸、石济、呼张高铁加快建设，京张、大张铁路全线开工，京滨、京唐城际已核准……“早进京津石、当晚可回家”，京津冀1小时交通圈和半小时通勤圈正初步形成。
2017年7月，铁路部门发布的数据显示：5年来，已有12亿人次、6万余家企业和物流单位、京津冀区域内200多个县市地区的人，分享到铁路发展带来的“红利”。
除了日益密织的轨道交通，在京津冀地区，公路交通和铁路线网也正形成有效互补。
2016年12月9日，京台高速北京段开通。这是继京沪、京津高速后，北京去往天津方向的第三条快速通道。当前，北京已经正式进入城际路网建设打通的黄金期，2017年初，就有7条高速路工程同时处于建设进行时。未来4年，每年都将有新高速公路建成通车，缩短京津冀三地间的距离。
曾经，“断头路”是京津冀之间交通的“梗阻”。而随着京台、京港澳、京昆、首都地区环线等12条高速路和干线公路瓶颈陆续打通，预计到2017年底，京津冀区域高速公路“断头路”将成历史。这被视为是京津冀三地打破自家“一亩三分地”的思维定式，真正实现协同发展的有益探索。
便利的交通还依赖于便利的服务。目前，京津冀区域内13个主要城市已经实现公交一卡通。京津城际铁路2年有望实行月票制，惠及更多“双城”居民。
2016年8月，北京市社情民意调查中心对3000名京津冀常住居民进行的民意调查结果发现：84.9%的居民对京津冀协同发展有信心；“交通更加便利”居各项影响首位，得到六成居民认可。
未来，京津冀地区交通更大的格局也在逐步展开。2019年，北京新机场将投入使用。它将和京津冀地区的其他几个机场一起联手打造世界级机场群，成为京津冀1亿多人口和世界联通的节点。
02
“蓝天下的京津冀”如何实现
2015年，官厅水库突然出现一些死鱼。水库所在的河北张家口怀来县和北京市延庆区两地的环保局联合启动了应急机制，一起对官厅水库周边的污染源进行调查，共同监测水库水质。由于调查同时进行，数据统一，监测显示水库水质没有问题，双方很快确定这并非水污染事件，并向上一级环保部门报告，公布了调查结果。
这是京津冀污染联防联控机制建立后的一个案例。
2015年末，国家发改委、环境保护部发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》（以下简称《规划》）指出，京津冀地区是全国水资源最短缺，大气污染、水污染最严重，资源环境与发展矛盾最为尖锐的地区，这些问题是当前及未来京津冀协同发展面临的最大挑战。
为应对这一挑战，近几年，京津冀地区生态环保联防联控不断深化。京津签署了《关于进一步加强环境保护合作的协议》，津冀签署了《加强生态环境建设合作框架协议》。三地共同签订了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《水污染突发事件联防联控机制合作协议》，联合制定出台《京津冀环境执法联动工作机制》……
雾霾锁城，是京津冀地区长期以来的“切肤之痛”。因此，协同防治大气污染，成为京津冀协同发展在生态环境方面的重要突破口。
“蓝天下的京津冀”保卫战就此打响：建立京津冀大气污染传输通道治理协作机制，北京与津冀合力推进淘汰落后产能、大力压减燃煤，发展清洁能源、控制工业和扬尘污染等重点减排，启动实施国五排放标准，超额完成淘汰黄标车和老旧车任务，北京、天津、保定、廊坊主城区实现散煤“清零”……
到2017年，京津冀地区PM2.5年均浓度应控制在73微克/立方米左右；到2020年，京津冀地区年均浓度控制在64微克/立方米左右，比2013年下降40%左右。——《规划》中的这一组组数字，是中国首次划定大气治理具体目标线，也将是京津冀生态联防联控成效的试金石。
防治污染的同时，对于生态的保护与修复也在京津冀地区展开。
2016年，国家林业局分别与北京、天津、河北三省市人民政府签署《共同推进京津冀协同发展林业生态率先突破框架协议》，将投入数百亿元人民币加大京津冀地区的林业生态建设。
1753.8万亩——这是2014年至2016年间，京津冀完成的造林面积。“既要金山银山，也要绿水青山”已经成为京津冀三地人们的共识。
目前，京津风沙源治理二期工程完成林业建设19.7万亩，京冀生态水源保护林建设工程全面实施，122万亩张家口坝上地区退化林分改造试点工程全面完成，森林防火和病虫害防治、生态清洁小流域治理等项目持续推进……
03
产业分工格局初定
2016年，距离北京200多公里的沧州，一座现代汽车制造工厂竣工量产，可实现年产值360亿元。这是京津冀协同发展战略提出以来河北省引进落地的最大体量的项目，也成为京津冀产业协同的一个缩影。
“产业协同是京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。”国务院发展研究中心副主任张军扩在接受媒体采访时说。
有数据显示，截至2016年底，北京企业在津冀投资额已经超过2000亿元；天津企业到河北省投资项目超过2600个，累计到位资金1300多亿元。
在京津冀协同发展的过程中，疏解北京的非首都功能无疑是重中之重。京津两地“过胖”，“大城市病”突出，周边地区却“偏瘦”，甚至仍存在“贫困带”，这是京津冀地区长期以来的“顽症”。
为了贯彻中央城市工作会议的精神，有效化解首都的各种城市病，北京在全国率先出台了新增产业禁止和限制目录。
2017年底，曾被誉为亚洲最大批发市场的北京动物园服装批发市场将彻底成为历史。而此前，北京已累计调整疏解大红门、天意等批发市场和物流中心300多家，清理淘汰一般性制造企业1300多家。
北京的城市功能疏解和产业升级，并非是“将不要的扔给周边”，而是充分发挥京津冀三地各自的优势，进一步推动建立区域间产业合理分布和上下游联动机制。
2016年，北京市服务业占地区生产总值比重提升到80.3%；天津市高技术制造业、高技术服务业投资同比分别增长34.8%和39.8%；作为全国产业转型升级试验区的河北省，精准承接北京非首都功能疏解和京津产业转移，钢铁、水泥、玻璃产能压减明显，装备制造业增加值超过钢铁工业，成为第一支柱产业，高新技术产业增加值增长了13%。
创新，是产业发展的动力。在京津冀，随着亦庄——永清高新技术产业开发区、中关村海淀园秦皇岛分园等一批协同创新平台的加快建设，一个协同创新共同体正逐步形成。截至2017年2月，中关村企业已在津冀两地设立分公司1903家、子公司1426家；2016年，北京输出到津冀技术合同3103项，成交额154.7亿元，同比增长38.7%……
技术创新立足北京，科技成果转化和产业化则在天津和河北，如今这成为不少科技企业的常态。
首都经济贸易大学京津冀大数据研究中心运用企业大数据所作的监测分析结果显示：2014年以来，京津冀产业协同发展呈现企业实力明显增强、相互投资增长迅猛、联合创新大幅攀升、产业升级步伐加快等新动向。
“三地形成了各具特色的产业格局，产业分工格局已初步形成。”该中心主任祝尔娟说。
来源：《瞭望东方周刊》2017年第40期
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